För att polisväsendet ska fungera krävs konsensus kring de grundläggande värderingarna i samhället. Men vad händer med våldsmonopolet då det uppstår sprickor i värdegrunden, som i frågan om tvångsutvisningarna av asylsökande? MfÅA har diskuterat med professorerna Elina Pirjatanniemi och Kimmo Grönlund om asylfrågan, de mänskliga rättigheterna och polisväsendet.
Text: Johanna Bruun
POLISVÄSENDET SOM ÄR en del av den samhällsapparat som kallas våldsmonopolet, bygger på att medborgarna godkänner instiftandet av en myndighet som upprätthåller ordningen, även då denna uppgift kräver användandet av fysiskt våld. För att det ska fungera krävs det att maktutövandet upplevs legitimt och att det råder konsensus i samhället kring vad som är rätt och fel. Men vad händer med våldsmonopolets legitimitet i ett samhälle där värderingarna går isär, till exempel i frågan om tvångsutvisningar av asylsökande?
Polisens arbete borde alltid styras av grundrättigheterna och de mänskliga rättigheterna, det står i polislagen. I asylfrågan syns en tydlig tudelning i uppfattningen om de mänskliga rättigheterna, som en universell allmänmänsklig princip kontra uppfattningen att rättigheterna i första hand ska gälla det egna landets folk. Den här dikotomin materialiseras i och med tvångsutvisningarna, som genom sin dramatik blir starkt symboliska händelser.
Enligt en artikel i Helsingin Sanomat utvisades under åren 2011–2016 över 20 000 personer från Finland, varav 3930 genom tvångsåtgärder. Allra flest personer utvisades år 2016, merparten frivilligt men också en allt ökande mängd med tvång som innefattade till exempel användandet av handbojor.
Ett annat exempel på när polisens arbete blir laddat, var den spanska polisens agerande vid den katalanska folkomröstningen för självständighet den första oktober i år. Då Spaniens regeringschef Mariano Rajoy valde att försöka förhindra folkomröstningen genom att skicka den spanska polisstyrkan Guardia Civil till röstningslokalerna, blev polisens arbete symboliskt på ett sätt som förde tankarna till Francotiden. Polisens agerande i Katalonien eskalerade till en våldsnivå som upplevdes överdriven. Katalaner som tagit sig till rösturnorna blev skuffade, kastade, slets åt olika håll och sparkades för att hindras från att rösta. Huruvida folkomröstningen var laglig eller inte finns det delade meningar om, men oberoende upplevde många situationen som att polisen anföll sitt eget folk, vilket är det givna skräckscenariot med ett våldsmonopol.
Elina Pirjatanniemi. Foto: Johanna Bruun.
Elina Pirjatanniemi, professor i statsrätt och folkrätt samt föreståndare för Institutet för mänskliga rättigheter vid Åbo Akademi, anser att situationen i Katalonien gick till överdrift.
– Polisen använde utan vidare mera våld än vad som var nödvändigt. Varje gång en polis sliter någon i håret eller sparkar den som redan ligger är en gång för mycket. Allt annat är irrelevant. Polisen har rätt att försvara sig men det måste alltid vara i proportion till den specifika situationen.
Bäst i Europa
Enligt undersökningen Trust in Justice, som utfördes av European Social Survey (ESS) år 2011, hör både den finska och den spanska polisen till de mest uppskattade yrkeskårerna i Europa. Samma sak framkommer i den så kallade Polisbarometern, en omfattande nationell undersökning gällande medborgarnas syn på polisens arbete som görs vart annat år av Taloustutkimus. I Polisbarometern framkommer att 96 procent av finländarna upplevde att de litar på polisen. Den senaste Polisbarometern gjordes år 2016 bland tusentalet finländare i åldern 17–79 år.
Enligt Kimmo Grönlund, professor i statskunskap vid Åbo Akademi, ligger finländares förtroende för polisen på topp i hela Europa. Enligt ESS 7 som insamlades år 2014, uppvisar finländares attityd gentemot polisväsendet det allra starkaste förtroende något folk i ett europeiskt land har för en statlig myndighet: i siffror 7,9 på en skala från 0–10.
– Detta var i och för sig före den korrumperade polischefen Jari Aarnios domar och före utvisningarna av asylsökande lyftes upp på agendan. Men det behövs en tillit till den implementerade makten för att en demokrati ska fungera. Vi måste kunna lita på att polisen behandlar folk rättvist oberoende av ras, kön och klass.
Grönlund hänvisar till fallet kring den korrumperade narkotikapolischefen Jari Aarnio, som ifjol dömdes till tio års fängelse för narkotika- och tjänstebrott. Redan tidigare hade Aarnio dömts till tre års fängelse för tjänstefel i det så kallade Trevoc-fallet.
Polisen är en viktig symbol för den liberala rättsstaten. Eftersom symboler i hög grad opererar med den allmänna uppfattningen, blir fall som Aarnio mycket betydelsefulla för polisens legitimitet. Detta syns i Polisbarometern som uppvisar en tydlig sänkning i förtroendet för polisen år 2014, då rättegången mot Aarnio började figurera i medierna.
– Men någon långvarig Aarnioeffekt går inte att spåra i ESS. Enligt pinfärska data från ESS 8, insamlade 2016, har finländarnas förtroende för polisen tvärtom ökat till 8,2 på skalan från 0 till 10, säger Grönlund.
Våldsmonopolet – ett samhällskontrakt
Kimmo Grönlund beskriver våldsmonopolet som ett samhällskontrakt.
– Om man tänker på staten, finns våldsmonopolet oberoende om det är frågan om en demokrati eller en diktatur. I en demokrati bygger det på en överenskommelse eller en acceptans, där vi medborgare frivilligt överger makten till en elit. Det gäller dels den representativa beslutsfattande eliten som i demokratier väljs genom val, dels den verkställande makten som fungerar i egenskap av tjänstepersoner, till vilket polisen och myndigheterna hör. I en icke-demokrati handlar det mera om rädsla för straff eller sanktioner, det vill säga ett våldsmonopol styrt av rädsla, som i DDR med Stasi.
Samhällskontraktet kring våldsmonopolet är något filosofen och sociologen Max Weber tar upp i sin kända föreläsning Politik som yrke från år 1919. Weber skriver att alla stater är byggda på våld och att det utan sociala institutioner som använder legitimt våld inte skulle gå att tala om en stat. Centralt är också att det legitima våldsmonopolet utageras inom ett visst avgränsat territorium.
Uppfattningen om nationalstaten som ett geografiskt begränsat territorium har enligt Grönlund konsekvenser för hur personer som inte ”hör till” det egna landet, behandlas.
– Alla demokratier sätter människovärdet högt, vi har avtal om det både nationellt och internationellt. Men det hela bygger i hög grad på nationalstaten som idé, och idén om landets egna medborgare. Här kommer vi in på frågan gällande hur asylsökande har behandlats. Det finns en uppfattning om att det i första hand är det egna folket som ska behandlas lika, vilket leder till ett tydligt ”vi och dem-tänkande”. Detta verkställs sedan i den politik som styr asylfrågan. Här bör emellertid den som ogillar den genomförda politiken i första hand kritisera regeringen och Migrationsverket, inte polisen, säger Grönlund.
Ett polariserat samhälle
Också filosofen Hannah Arendt tar upp de mänskliga rättigheternas relativitet. I Totalitarismens ursprung (1951) skriver hon att de mänskliga rättigheterna ofta förloras då en person förlorar sitt land, det vill säga då personen blir en människa i allmänhet, utan yrke, medborgarskap och tydlig uppgift i samhället. Då personen inte längre representerar annat än sin egen unika individualitet, förlorar individualiteten sin betydelse, skriver Arendt. Detta är en bra beskrivning av hur uppfattningen om människovärdet går isär i asyldebatten – frågan är om de mänskliga rättigheterna gäller alla eller bara det egna folket.
Vad händer med våldsmonopolet, då värderingarna i samhället polariseras och polisens agerande inte längre uppfattas som neutralt? Elina Pirjatanniemi understryker att makt aldrig är något neutralt. Då det uppstår tydliga polariseringar gäller det enligt henne att försöka påverka i första hand de beslutfattande organen.
– Makt är aldrig fullständigt neutralt. Polisen är ett redskap för staten att upprätthålla samhällsordningen, och det är inte en neutral ordning. Hela systemet bygger på någon typ av val, vi kunde ha ett helt annorlunda samhälle, men nu har vi det här. Det hela hålls ihop av att majoriteten upplever detta som ett i stort sett legitimt system, säger Pirjatanniemi.
– Men det är viktigt att det finns en högljudd opposition. Om lagstiftningen upplevs problematisk kan den ändras. Sedan finns det alltid frågor man inom befolkningen har väldigt starka åsikter om, som till exempel asylfrågan, och då upplevs ”den andras” agerande som partiskt. Polisen ska alltså vara neutral i sitt förhållningssätt till lagen och gentemot alla medborgare, men lagen är aldrig neutral.
Finns det gråzoner där polisen blir lagtolkande? Jag tänker till exempel på utvisningsbeslutet av Zaki Hussaini där polisen valde att verkställa utvisningen trots att det fanns pendlande beslut hos förvaltningsdomstolen. Redan dagen efter att Zaki landade i Afghanistan skulle förvaltningsdomstolen ha upphävt utvisningsbesluten.
– När det kommer ett utvisningsbeslut är det polisens sak att förverkliga det. Men det är såklart upp till polisen när de skrider till verket. I migrationsfrågor och i asylfrågor lever rättsläget ofta ganska mycket. Det är inte som när en bil ska flyttas och den till slut flyttas om ingenting händer. Om det i ett asylfall plötsligt kommer nya uppgifter, till exempel att den som ska utvisas löper risk att torteras, måste polisen ta detta i beaktande när de väljer att verkställa beslutet. Polisen måste hela tiden ta hänsyn till våra grundrättigheter och de mänskliga rättigheterna, säger Pirjatanniemi.
Men kan man se det som att där fanns ett aktivt val?
– Det kan jag inte uttala mig om då jag inte har fakta om det här specifika fallet. Men det är inte polisens uppgift att ha någon åsikt. Det har framförts tankar om att polisen borde dröja med att verkställa utvisningarna, men det blir inte heller korrekt. Polisen måste verkställa de beslut som manglats igenom av myndigheterna. Vi kan inte heller ha ett system där olika myndigheter börjar parallellåka. I längden blir det ett stort dilemma om vi har olika typer av förvaltningsbeslut som inte verkställs.
Pirjatanniemi understryker att det inte i sig är något nytt att polisen utför tvångsutvisningar, men att det är bra att allmänheten har börjat reagera på det.
– I grunden finns det ingenting häpnadsväckande med att polisen utvisar folk. Det är bara det att polisens arbete är så synligt. Det visuella och symboliska blir starkt när man utvisar till exempel barn och familjer. Utvisningar har gjorts hela tiden, skillnaden är framför allt mängden personer som utvisats nu och att människorna har vaknat upp till det hela, vilket ju egentligen kan ses som något positivt.
Borde polisen på något sätt tydligare ta ställning, till exempel i demonstrationerna för och emot invandring?
– Vi vill inte ha ett samhälle där polisen aktivt tar ställning till samhälleliga frågor, det ingår varken i yrkesbilden eller utbildningen. Det är polisen som tar emot demonstrationsanmälan och de kan inte i förväg förbjuda en demonstration, ifall den inte är uppenbart olaglig. Tröskeln för ingripande i förväg ska vara hög. Polisens uppgift är att trygga allas grundläggande rättigheter, vare sig de håller med om de budskap som ropas eller inte. Av säkerhetsorsaker kan polisen sedan stoppa en demonstration. Om demonstrationen till exempel blir hotfull måste polisen ingripa för att trygga allas rätt till fysisk integritet, säger Pirjatanniemi.
I fråga om asylbesluten verkar det dock inte alltid helt tydligt vem som bär ansvaret – är det regeringen, Migrationsverket eller polisen?
– Egentligen är tågordningen helt klar. Det är snarare så att det i den här specifika diskussionen har blivit så att alla inblandade vill lyfta händer och säger att det är någon annan som bär ansvaret –Migrationsverket säger att det är regeringen och tvärtom. Men rent juridiskt har alla sina givna roller, det politiska ansvaret ligger hos regeringen och riksdagen, säger Pirjatanniemi.
Valet som säkerhetsventil
Enligt Kimmo Grönlund är polariseringen i frågan om invandringen och missnöje med den implementerande makten en tydlig trend i västvärlden just nu.
– Det finska folket är inte enigt i den här frågan. Det syns på olika sätt. En stark polarisering är en trend som syns i hela världen just nu med de högerpopulistiska och nationalistiska tendenserna. Idén om att så kallade mogna demokratier skulle vara stabila, stämmer alltså inte riktigt längre. Om folk upplever att det inte finns kanaler för ett utbrett missnöje eller möjligheten att uttrycka den politik man vill ha, uppstår det spänningar i samhället. Finländare är trots allt bland de minst benägna i Europa att demonstrera, endast 3,8 procent av finländarna hade demonstrerat under de senaste tolv månaderna enligt ESS 8 (2016).
Kimmo Grönlund efterlyser möjligheter att påverka också mellan valperioderna.
Kimmo Grönlund. Foto: Johanna Bruun.
– Valet har en väldigt viktig funktion i demokratin, det är vår säkerhetsventil. Om vi är missnöjda med den makt som utövas har vi möjligheten att välja bort den. Det är ett av de viktigaste kriterierna i liberala demokratier. De bygger på friheter och regelbundna val som ska vara återkommande, hemliga och jämlika, säger Grönlund.
– Men val är på så vis problematiska att man med en enda röst ska ta ställning till en massa olika frågor, tänka både framåt och bakåt. Det skulle behövas möjligheter att påverka också mellan valen. Medborgarinitiativet är ett sätt att få saker upp på agendan, fast det inte heller är frågan om direkt demokrati. Det finns också en idé om slumpmässigt valda medborgarpaneler som skulle fungera på samma sätt som opinionsmätningar. Medborgarpanelen kunde agera som ett parlament, som samlas och hör experter, läser och reflekterar. Medborgarinitiativet skulle eventuellt kunna ha ett sådant organ, som ger rekommendationer från folket. I vissa länder ordnar man också folkomröstningar mera frekvent, men det har Finland och Sverige varit väldigt restriktiva med. Det finns inget automatiskt överensstämmande med en majoritet i folkopinionen och den genomförda politiken. I frågan om asylsökande är det trots allt inte det som är fallet, det är frågan om att det finska folket de facto är tudelat, säger Grönlund.
Enligt den nationella valundersökningen 2015 ställer sig nästan två tredjedelar av finländarna positivt till ett mångkulturellt Finland medan de negativt inställda är mindre än en femtedel. Resten, 18 procent intar en neutral position. Å andra sidan ser 42 procent av finländarna negativt på en mer omfattande invandring medan 24 procent är neutralt inställda, vilket betyder att en tredjedel av finländarna vill ha invandring i en högre grad än i dag.
Har konsensus kring de mänskliga rättigheterna vittrat sönder?
– Vi har haft en lång utveckling där vi betonat tolerans och en positiv attityd till invandring och asylsökande. Men den trenden har nu brutits, också i Sverige har det framkommit en allt mer kritisk opinion gentemot nyanlända. I Finland har ju denna opinion främst representerats av sannfinländarna, som i sin nya form verkar handla bara om det, säger Grönlund.
Grönlund anser att det i vissa kretsar finns en tydlig vilja att omdefinera också de lagstadgade grundrättigheterna.
– Vissa politiker stämplar till exempel grundlagsutskottet som konservativt. Men grundlagen ska vara svår att ändra. Den politiska makten kan skifta och därför måste det finnas ett regelverk som är mera bestående. Logiken ska vara att vi alla gynnas eftersom vi inte vet vem som kommer att ha makten. Jag tror att det också handlar om att många riksdagsledamöter just nu är väldigt oerfarna, i kombination med den allmänt populistiska jargongen. Det populistiska budskapet går ofta ut på att man säger sig representera hela folket, och att man ställer folket mot eliten. Men ofta är det en skev bild, man har inte hela folket bakom sig.
Pengar och ära som kontrollmekanism
I texten Politik som yrke (1919) skriver Weber att det som håller ihop våldsmonopolet, som gör att någon håller sig till föreskrivna befogenheter, är respekt och vördnad inför sitt yrke och materiell ersättning. Våldsmonopolet vilar alltså på så fragila valar som pengar och ära, eller är det i själva verket just det klister som håller ihop samhället?
Grönlund håller med om att ersättning för arbetet är en viktig del av maktapparaten.
– Så länge polisen följer lagen borde det fungera, förutsatt att lagen kommit till demokratiskt. I praktiken är det moral, heder och ersättning som håller ihop systemet. Tjänstepersonerna ska ha en sådan lön att de klarar sig och inte frestas av till exempel mutor, säger Grönlund.
– Det är svårt att ändra på en rutten kultur, men desto lättare att upprätthålla något som fungerar, som kännetecknas av ärlighet och tillit. Det har gjorts undersökningar om detta och kan konstateras att gällande den allmänna tilliten till sina medmänniskor är Finland nästbäst i Europa, efter Danmark. Det är fråga om en positiv cirkel – när man inte har korruption i någon hög grad och kan lita på institutionerna, kan man också lita på varandra. Om någon del fallerar kan det i sin tur svänga till en ond cirkel.
Elina Pirjatanniemi understryker i sin tur upplevelsen av lagens legitimitet och risken att få sanktioner som betydande kontrollmekanismerna.
– Det är en klassisk fråga, varför följer vi regler över huvud taget? För det första känner vi till dem och upplever dem i stora drag som legitima och därmed uppfattar vi även systemet som legitimt. För det andra finns det sanktioner. Vad är sannolikheten att åka fast om man bryter mot reglerna? I polisens fall till exempel är risken att åka fast stor, speciellt i sådant arbete som görs inför öppen ridå, och desto mer i dag på grund av sociala medier, säger Pirjatanniemi.
– I tvångsutvisningarna till exempel följs processen av Diskrimineringsombudet, helt konkret genom att en person från ombudet åker med på utvisningsflygen. De följer med polisens arbete och kan på basis av vad de iakttar ge rekommendationer.
– Men allmänt sett har polisen i Finland varit väldigt uppskattad, till och med till den grad att det är lite märkligt.
Kan det någon gång bli ett problem att folket har för stor tilltro till polisen?
– Nästan hundra procent tillit till någonting är inte hälsosamt. Man behöver ett sunt medborgartvivel. Vi är alla människor och det uppstår fel och missar. Det viktiga är sedan hur dessa rättas till, hur polisväsendet agerar då någon har överskridit sina befogenheter. Just nu står till exempel vår statsåklagare inför rätta för missbruk av tjänsteställning. I Finland finns som tur en tradition av att man tar fast också stora fiskar. Samma sak gäller fallet med Jari Aarnio, där det har satts igång nya förundersökningar mot polisbefälet, eftersom det finns misstankar om att korruptionen var mera omfattande än man först trodde.
Räcker det med interna kontrollmekanismer?
– Det är viktigt att man inom institutionerna har olika kontrollmekanismer. Det allra viktigaste för samhället i stort kan ändå tänkas vara den fria pressen. Yttrandefrihet överlag är viktigt, men en fri och kunnig press är oersättlig. Aarniohärvan till exempel började sippra fram genom undersökande journalistik. Samma sak gäller fallet med de rasistiska skrivelserna inom en av polisens slutna Facebookgrupper, som grävdes fram av den undersökande journalistikgruppen Longplay. Vi som forskare kan också undersöka vad polisen eller till exempel Migrationsverket gör. Men forskningsprocessen är mycket långsammare och bidrar med ett helt annat perspektiv.
Pirjatanniemi hänvisar till skrivelserna om asylsökande som förekom på en sluten Facebookgrupp för poliser. I gruppen förekom både grovt rasistiska och islamofobiska kommentarer, som journalisten Kati Pietarinen hade kommit åt i from av skärmdumpar. Gruppen modererades av en grupp poliser från olika delar av landet.
Om man kan visa att det finns rasism eller misogyni inom polisen, hur kan man påverka det?
– Det är mot yrkeskårens etik och måste hanteras internt omedelbart. En polis kan inte bete sig hur som helst ens på fritiden. Polisen är en särskild yrkesgrupp, som har omfattande beteenderegler också gällande privatlivet. Med tanke på det är de rasistiska skrivelserna på Facebook mycket problematiska. Om polisen överskrider sina befogenheter är det viktigt att man inte sopar problemet under mattan. Det viktiga är hur man agerar därefter. Det är också viktigt att polisen kommer ut och kommunicerar om sina uppgifter. Att de är öppna och transparenta i de frågor de har möjlighet att vara det.
Ett växande säkerhetsbehov
Elina Pirjatanniemi ser en växande oro i samhället idag, vilket är en utmaning för polisväsendets begränsade resurser.
– Säkerhetsbehovet hos befolkningen är stort och det är en utmaning att svara på det behovet. Folk är rädda för terroristattacker, för barslagsmål eller rattfyllerister. Det kan finnas orsaker till detta, men det kan också vara fråga om uppfattningar som inte direkt stämmer ihop med verkligheten. Det att folk upplever att de är rädda är en annan sak än att det objektivt sett finns orsak att vara rädda. Dessa är svåra fenomen att kontrollera. I Finland är det relativt sällan vi råkar ut för våld plötsligt på gatan, som inte har att göra med vem du umgås med eller i vilka kretsar du rör dig. Därför blir vi också chockade då något verkligen händer, vi är som tur inte vana vid det.
Kan detta ha att göra med sociala medier och en global konsumtion av medier? Man läser nyheter från andra länder och platser, där riskerna är betydligt större och applicerar de uppfattningarna på sin egen miljö?
– Jo precis, och det är svåra mekanismer att hantera. Det finns inte resurser att se till att var och en har sin egen polis. Trots det ser jag helst att det är polisen som står för tryggheten i samhället i och med att de kontrolleras så noga, från utbildning till praktik. Våldsmonopolet ska inte privatiseras och läcka ut till till exempel väktare, det ska ligga hos polisen.
• Arendt, Hannah, 1951, Totalitarismens ursprung.
• European Social Survey, www.europeansocialsurvey.org.
• Grönlund, Kimmo & Hanna Wass (red.), 2016, Poliittisen osallistumisen eriytyminen. Eduskuntavaalitutkimus 2015. Helsingfors: Justietieministeriet.
• Polisbarometern 2016, www.poliisi.fi/tietoa_poliisista/poliisibarometri.
• Weber, Max, 1919, Politik som yrke.