Johan Meriluoto. Foto: Marcus Prest
Idag rör sig pengar över gränserna obehindrat, vilket rimligtvis också borde betyda högre flexibilitet angående finansieringen av den offentliga sektorn, skriver Johan Meriluoto.
År 1947 anhöll chefen för Federal Reserve, Marriner Eccles, representanthusets bankkommitté om att centralbanken skulle få fortsätta köpa statsobligationer direkt av utfärdaren. Regelverket strax före andra världskriget var att obligationerna först skulle ta vägen via den öppna marknaden, varigenom centralbanken sedan kunde välja att köpa dessa av privata investerare. Här var tanken att marknaden ska sätta priset på statsskulden och därigenom kanske också att reducera frestelsen för ohämmad offentlig skuldsättning. Även detta regelverk var nytt eftersom statens direkta låneprivilegium som existerat sedan 1913 tyglades fösta gången 1935. Krigstillstånd var skäl nog att luckra upp restriktionerna och därmed garanterades finansieringen av de statliga utgifterna direkt av centralbanken ånyo 1942.
Principiellt var uppluckringen inte fullständig utan det direkta låneprivilegiet fick ett tak på 5 miljarder dollar per år. I praktiken struntade man i förbehållet genom vad Eccles i sitt vittnesmål kallade hokus pokus. Proceduren gick till så här:
(1) när staten emitterade obligationer via auktion hade centralbanken redan hunnit garantera de relevanta marknadsaktörerna att centralbanken kommer att köpa dem för ett fastställt pris;
(2) således kunde marknadsaktörerna riskfritt köpa och skyffla obligationerna vidare bara de bjöd samma pris vid auktionen, ofta så att centralbanken betalade marknadsaktörerna före de i sin tur betalade staten. Här är lärdomen att det inte spelar någon större roll huruvida den direkta centralbanksfinansieringen tyglas eller ej om den indirekta formen – vägen via marknaden – kvarstår.
Ideologiskt var det kanske lägligt att förmedla intrycket om att administrationen inte ohejdat kan förlita sig på centralbankens stöd. Den direkta låneprovisionen förnyades i några omgångar fram till 1981. I praktiken har detta inte haft någon nämnvärd betydelse. Efter finanskrisen har Fed likt under Eccles tid absorberat statsobligationer och sänkt låneräntorna obehindrat.
Det behövs ingen magi, pragmatism räcker långt. Idag innehar Fed ungefär 15 procent av satsskulden. Räknar vi med inomstatliga institutioner stiger ägarandelen till över 42 procent (kvarstår alltså 58 procent i privat eller utländsk ägo).
Centralbanken i Japan har tänjt det dylika förhållandet ännu längre. Efter krashen i början av 90-talet har Japans statsskuld pressats upp till en nivå sällan skådad i modern tid. Japans offentliga skuldnivå ligger på 230 procent av BNP. Bank of Japan har redan absorberat 25 procent av den och andelen förväntas stiga till närmare 40 procent om några år. I dagsläget kammar centralbanken hem statskulden i snabbare takt än vad staten hinner emittera. Formellt får centralbanken inte direkt finansiera den offentliga skuldsättningen.
Angående trollkonster har vi också lärt oss att fastän vi inte vet hur haren uppstår i hatten är det inte på riktigt någonting som uppstår ur tomma intet. Talar vi om pengar och finansiering kan situationen vara tvetydigare. Vi kanske accepterar att pengar kan tryckas fram, så där ”simsalabim”, när centralbanken eller privata banker ger kredit. Under normala förhållanden uppstår blotta 5–7 procent i centralbankerna och resten i samband med privata bankers utlåning (bland annat i form av bostadslån). Utan skuld finns inga pengar överhuvudtaget. Men är det månntro lika många som skulle föredra denna fördelning mellan offentligt och privat pengaskapande om de fick möjlighet att välja?
När vi slutligen kommer till centralbanksfinansiering av offentliga utgifter börjar misstron vanligtvis vara fullständig. Inom EMU är alla former av hokus pokus förbjudet. På riktigt är det när den offentliga finansieringen sker via indrivning av skattemedel. Vad som i sammanhanget sällan blir sagt, är att skattemedlen som samlas in har också uppstått via knapptryck precis som centralbanken skulle ha gjort, men i privat regi. Det finns ingenting som garanterar att den privata mekanismen alltid är tillräcklig eller hållbarare än det offentliga alternativet. Här bör vi främst beakta ändamålet pengarna skapas för, oberoende av hur dessa utfärdats.
I stället för att endast se på beskattningens roll som den offentliga sektorns finansieringskälla, kunde vi likväl se beskattningen som ett sätt att reglera tillväxten av betalningsmedel om bägge mekanismerna var i bruk. Tidigare var skattefinansieringen stabilare när kapitalströmmarna var begränsade. Idag rör sig pengar över gränserna obehindrat, vilket rimligtvis också borde betyda högre flexibilitet angående finansieringen av den offentliga sektorn. Borde inte detta vara en akut politisk fråga i dagsläget då alternativlösheten och blinda nedskärningskrav går hand i hand? Dessvärre verkar pengaskapandet inte alls behandlas som en politisk eller demokratisk angelägenhet.
Johan Meriluoto är doktorand i offentlig förvaltning vid Åbo
Akademi.