Markku Suksi.
Både gruvindustrins och myndigheternas rykte har skamfilats av händelserna i Talvivaara. Vi tar en närmare titt på gruvlagen.
Text och foto: Nicklas Hägen
Finländsk gruvindustri har de senaste åren fått ryktet svärtat av händelserna i Talvivaara. Gruvan anrikar främst nickel och zink genom att lösa upp malmer i vatten. I planeringen hade man inte beaktat regnmängderna tillräckligt, vilket har gjort att metall- och sulfathaltigt vatten läckt ut. Fallet har lett till flera åtal av personer på ledarposition inom företaget.
Upprördheten över Talvivaara i kombination med att Finland av industrin utses till världens bästa gruvland väcker frågor om vår lagstiftning: gillar industrin Finland för att vår lagstiftning och miljögranskning är så slapp? Vi tar en närmare titt på gruvlagen med Markku Suksi, professor i offentlig rätt vid Åbo Akademi.
– De administrativa processerna är seriösa. Det är ingen enkel sak att starta en gruva. Säkerheter från bolaget måste deponeras, och bolaget måste ha en plan för hur man avhjälper eventuella miljöskador. Det är enbart seriösa gruvbolag som kan tänkas börja gymnastisera med myndigheterna utifrån den lagstiftning som gäller sedan 2011. Det finns länder där allt det här är mycket enklare. Samtidigt är Finland ett stabilt land i jämförelse med de allra flesta andra och därför intressant för långsiktiga investeringar, säger Suksi.
Malmletning och malmbrytning möjliggörs under omfattande myndighetstillsyn, där kommunen och dess invånare har rätt mycket att säga till om. Gruvlagen upprättar olika krav för malmletningstillstånd, gruvtillstånd och gruvsäkerhetstillstånd, som alla kräver olika förvaltningsbeslut. Lagen förvaltas av Tukes, förutom om det handlar om radioaktiva ämnen då beslutsfattandet flyttar till statsrådet. Eventuella besvär behandlas av förvaltningsdomstolar.
Om gruvtillstånd ges krävs sedan andra tillstånd innan man kan lägga spaden i marken. För att uppföra byggnader på området behövs skilda tillstånd av kommunens byggnadsmyndighet eller, i samband med stora projekt, av Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen). Beslut fattas med stöd av markanvändnings- och bygglagen.
Sedan krävs också miljötillstånd, som beviljas av regionförvaltningsverket och övervakas av NTM-centralen. Tillstånden avser att bedöma den planerade verksamhetens förenlighet med miljöskyddslagstiftningen.
– Åtminstone de här lagarna kommer in. Alla förutsätter ganska omfattande myndighetsprocesser som avser att erbjuda rättsskydd inte bara för bolaget, utan kanske framför allt för de som påverkas av verksamheten.
Om lagen är så bra och myndighetsöversynen är strikt, hur kan det ha gått som det gick i Talvivaara?
– I justitiekanslerns granskning uppdagades att Kajanalands NTM-central nog varit inkopplad på diskussioner om Talvivaaras miljöproblem. Man hade gett råd till företaget och försökt övertala dem – företaget hade också lovat bättring. Men myndigheterna hade aldrig utnyttjat de möjligheter till förvaltningstvång som existerar enligt miljölagstiftningen.
Enligt Suksi borde man i ett mycket tidigare skede ha tagit till verkliga kraftåtgärder med stöd av miljölagstiftningen. Exempel på sådana är till exempel vitesföreläggande för att mana till förbättringar i vattenprocesserna, hot om tvångsutförande – att staten åtgärdar problemen och fakturerar gruvbolaget – eller som sista utväg rentav förbjuda företagets verksamhet.
– Inget av det här hade funnits på ritbordet. Man hade åkt dit och diskuterat. Det hade inte föresvävat NTM-centralen att det här kan skötas på annat sätt. Myndigheten som var utsedd att sköta det här hade inte utnyttjat lagen.
Vi kanske närmar oss frågor som har att göra med regionalpolitik? Om företaget är viktigt för det lokala näringslivet kanske det inte är någon lätt sak att gå in och sätta stopp för verksamheten?
– Så är det. NTM-centralen är en självständig myndighet, men samtidigt som den har en miljöavdelning har den också en näringsavdelning som har hand om näringars främjande i området och arbetslöshetens bekämpande. I och för sig är de separata avdelningar med separata befogenheter, men det är inte så enkelt, säger Suksi.
– Grundproblematiken här är kanske ändå att Talvivaara är en stor gruva, en jättelik gruva i finska förhållanden. Den myndighet som är föresatt att övervaka gruvan är en liten NTM-central i Kajana, som inte har någon verklig sakkunskap i de specifika gruvfrågorna och hur de borde skötas.
I motsats till vad vi kanske föreställer oss, drar sig myndigheterna ofta för att sätta ner foten. Suksi föreslår en gradering av myndighetsverksamheten så att ansvaret för övervakningen av gruvor av Talvivaaras storlek skulle finnas på nationell nivå, till exempel hos Finlands miljöcentral.
– Finlands miljöcentral har visserligen inte i dagens läge någon maktutövningsmöjlighet, men man kanske borde skapa en sån instans. Det behövs en näve. Den finns visserligen redan genom lagstiftningen i form av NTM-centralernas befogenheter att ta till förvaltningstvång, men personalen där är för det mesta miljöbiologer, inte jurister, och förstår kanske inte att använda näven när det behövs. När en så stor verksamhet som Talvivaara existerar, borde kanske maktbefogenheterna finnas på nationell nivå. Annars kan stora bolag börja spela med myndigheterna till sin egen fördel, ta det de hinner få och sedan dra när det blir allvar.
Inkluderande processer
Den nya gruvlag som trädde i kraft 2011 är enligt Suksi rätt välformulerad. Med lagen vill man främja gruvverksamhet, samtidigt som man vill beakta markägarnas rättigheter. Detta görs genom tydliga formuleringar och inkluderande processer.
– Markägarnas ställning har förbättras, också för sådana som inte direkt påverkas av gruvans verksamhet. Intressant är att samernas ställning har förbättrats genom att Sametinget och skoltsamernas byaråd har getts möjlighet att på olika sätt delta i beredningen av beslut och också självständig besvärsrätt i fråga om beslut om gruvverksamhet som påverkar urfolks näringar inom samernas hembygdsområde, säger Suksi.
– Det är väl skött från finskt håll med tanke på urfolkstematiken. Det har varit rätt mycket polemiserande om att Finland lät bli att ratificera ILO-konventionen 169 och inte ändrade sametingslagens definition på vem som är same, men i gruvlagen tas de väl i beaktande.
Markägarna får kompensation och en del av värdet på malmen som bryts. Men går det att jämföra? Mark är ett kapital och det tappar du vid en inmutning även om du får ersättning.
– Gruvområdesinlösning liknar ett normalt inlösningsförfarande, samma som när man drar elledningar över din tomt eller när en torvmosse behövs för energiförsörjning, men man blir inte slutgiltigt av med sin egendom. En fastighetsägare inom gruvområdet har visserligen rätt att begära att fastigheten inlöses helt och hållet, säger Suksi.
– Normalt löser man in mark till gängse pris men gruvlagen bakar in ett ersättningssystem som ger en fortsatt avkastning åt markägaren. Då är det annorlunda, man blir del av verksamheten i egenskap av markägare vars fastighet belastas av gruvverksamheten.
Hur djupt äger man marken? Kan en gruva som startats på granntomten gräva sig under min tomt?
– Gruvans gränser är enligt gruvlagens 173 § vertikala. De går lodrätt ner.